（一）农民集体和农村集体经济组织关系的理论争辩

    针对农民集体和农村集体经济组织的关系，有多种不同的学说。“同一体说”认为二者没有实质差别，本质上都是集体所有权的主体。“投资关系说”认为两者本质上属于投资与被投资的关系，分别担负着“安全”和“放活”的价值目标。“授权经营说”认为两者是委托关系，重在实现集体资产从“所有”到“利用”的目标转向。“法定信托关系说”认为二者构成法定信托关系，并在此关系下可建立“集体所有权归属主体—集体所有权行使主体—集体财产经营主体”的三阶主体构造。“代表行使关系说”认为二者是权利主体和行使主体的“代表行使关系”，这是现行政策和立法采纳的观点。

   （二）立法选择：“法定代表行使关系说”

    诸学说均在特定目标导引下致力于构建科学理性的农民集体和农村集体经济组织关系，固然有其合理性，但也存在不少弊端。

   “同一体说”不契合立法意旨，难以实现改革目标，同时违反现行立法、政策和实践，将会导致制度实施成本过大。此外，该学说将不可避免地面临违反集体公有制的责难，也忽视了我国农村集体所有制和农业经营体制的历史变迁形成的制度惯性。“投资关系说”忽略了农民集体的虚置现状和治理结构残缺。农民集体松散的团体治理机制难以实现对农村集体经济组织的投资和管理，而且也缺乏一个强有力的团体对农村集体经济组织进行投资并开展资产运营。“授权经营说”对于农村集体资产而言，制度实施成本过高，缺乏健全的集体资产投资运行主体和运行机制，且同样面临农民集体组织性程度羸弱的障碍。“法定信托关系说”的信托制度在我国颇具特色的农村集体产权领域缺乏实践土壤，导致制度实施成本的增加。

    农民集体和农村集体经济组织的关系应该界定为“法定代表行使关系”，代表关系的纽带是法定授权。该学说已经与现行制度体系形成了较好磨合，兼具科学性和可行性。因此，在农村集体经济组织立法中没有必要另立炉灶，改变已经为政策、立法和实践确立的现实状态。

   （一）规范解释视角的证成

    规范证成的关键是对《民法典》第261条中“本集体成员集体所有”内涵的解释。其立法表达一方面旨在明确农民集体所有的不动产和动产的归属，另一方面旨在通过该规范明晰农民集体所有权的本质。

    从文义解释来看，《民法典》第261条前半句旨在明晰农民集体所有财产的权利归属，其权利主体是农民集体；后半句旨在界定农民集体所有权的本质属性,应该是“本集体的成员集体所有”。《民法典》第262条进一步规定了农民集体财产所有权的行使方式，由相应集体经济组织或村民自治组织代表行使。由此，农村集体经济组织只是代表农民集体行使所有权，其并不是农民集体财产的所有权主体。

    从体系解释来看，依据《民法典》第261条第一款、第二款之体系解释，可以得出集体成员依照法定程序决定集体财产的有关事项，本质上是通过行使集体成员权体系中的民主决策权落实农民集体所有权。农民集体所有权的主体仍然是本集体的成员集体。

    从目的解释来看，《民法典》第261条旨在明确农民集体所有权主体为“成员集体”，通过立法确立集体成员权体系，包括民主决策权、知情权和撤销权，以实现集体所有权目标。集体成员权是联系集体成员与成员集体的纽带，但集体成员本身不是所有权主体。

   （二）历史演变视角的证成

    农民集体所有制经历了从初始形成、高速发展、适度调整到优化完善的四个阶段。起初，在高级农业生产合作社时期，废除农民对土地等生产资料的私人所有权，确立“合作社集体所有权”，实行集体劳动、集体经营。据此，在农民集体所有制形成之初，土地等生产资料的所有权主体和经营权主体就有区分；随后，在高速发展阶段，人民公社时期实行集体所有和统一经营，后调整为“三级所有、队为基础”。人民公社下的三级组织本质上是土地等集体财产的经营管理主体，而非所有权主体；在适度调整阶段，实行统分结合，农户成为主要经营主体，农民集体所有权主体抽象化，该阶段抽象农民集体概念的登场和农村集体经济组织地位的缺失，凸显了在理论和立法中需要进一步厘清农民集体和农村集体经济组织关系；最后，优化完善阶段强调农民集体所有权主体地位，优化实现形式，原《物权法》和《民法典》对农民集体和农村集体经济组织之法定代表行使关系进行了立法确认。

    基于制度变革可能和制度实施成本的考量，已经为政策、立法确认和现实采纳的“法定代表行使关系”是目前界定农民集体和农村集体经济组织关系的最优制度安排，在农村集体经济组织立法中不应改变。

    坚持“法定代表行使关系说”在界定农民集体与农村集体经济组织关系方面具有重要的立法实益和经济实益。其既可以使农民集体所有权主体和行使主体的关系清晰，又可以促进农村集体经济与市场经济的融合发展。

    （一）立法实益：奠定农村集体经济组织立法基础

    首先，能够更好地维护农民集体所有制。农民集体和农村集体经济组织通过制度基础和实现形式的制度分工和功能结合，共同实现坚持和维护农民集体所有制的目标，两者的关系是清晰的。为此，立法应以“坚持和完善农民集体所有制”或“坚持和完善社会主义基本经济制度”为目标，确认农民集体的农民集体所有权主体地位，并继续采用“列举+概括”的方式表达农民集体所有财产的具体范围。

    其次，能够克服农民集体所有权主体地位虚化，促进落实集体所有权实现的价值。立法层面上应该廓清集体所有权、集体成员权以及以成员权为基础的用益物权的关系，构建和完善农民集体所有权的制度构造，强化集体经济组织成员权赋予和保障。

    最后，能够促进农村集体经济组织立法。具体而言，应该秉持打造独立的市场主体的理念，坚持“政经分离”；明晰《农村集体经济组织法》是私法性质的组织法的基本属性和特别立法的立法模式；并应以农村集体经济组织法人的“特别性”作为逻辑主线。

   （二）经济实益：激活农村集体经济发展活力

    首先，有助于激发涉农市场主体活力。通过确权、赋能，农民集体、农村集体经济组织以及农村集体经济组织成员各方主体各得其所，各方积极性均可获得产权激励。农民集体和农村集体经济组织分别担负着维护集体公有制和发展集体经济的职责，采纳“法定代表行使关系说”农村集体经济组织的经济职能可以得以更加自由的释放。

    其次，能够优化涉农要素资源配置。农村集体经济组织法人对不同类型的集体资产采用灵活的运营管理方式，有助于撬动各种要素资源的活力，通过多种形式创新发展集体经济，服务集体经济组织成员。

    最后，能够畅通涉农要素市场配置。采纳“法定代表行使关系说”既能打破传统农民集体成员的社区封闭性，畅通涉农要素资源配置的主体范围，又能弥补农民参与市场竞争的弱势地位。

    厘清农民集体与农村集体经济组织的关系对农村产权法权结构至关重要，有助于科学立法和农村经济发展。“法定代表行使关系说”的应用对于指引农村集体经济组织立法、激活农村集体经济发展活力和实现农民集体所有制和市场经济的融合发展具有多元实益，是降低立法和制度实施成本的务实可行的制度选择，同时体现了法治理论与实践的结合，对中国民法学的发展具有重要意义。

   （本文文字编辑牟冰羽。本文未经原文作者审核。本文为中国民商法律网“原创标识”作品。凡未在“中国民商法律网”微信公众号正式发布的文章，一律不得转载。）